1978年改革開放之前，國有企業(yè)利潤全部上繳中央政府，國有企業(yè)虧損全部由中央政府補貼，但1978年中央政府開始對國有企業(yè)實行基金制度，1979年試行利潤留成制度，1981年又實行各種形式的盈虧包干辦法。與此同時，從1979年開始試點，1983年和1984年分兩步實行了利改稅。1987年又在利改稅的基礎上對大中型國有企業(yè)實行承包經營責任制。中央政府對國有企業(yè)的這一系列改革措施本意是為了給國有企業(yè)創(chuàng)造獨立經營的條件，削弱政府對國有企業(yè)的行政干預，國有企業(yè)使國有企業(yè)成為真正的自主經營和自負盈虧的經濟主體。但實際效果并非如此，中央政府向國有企業(yè)的放權卻導致了國有企業(yè)的地方化。到1994年年底，各級地方政府控制了國有企業(yè)總資產的65%。[插圖]國有企業(yè)由中央政府所有轉變?yōu)榈胤剿�有，雖然現行法律不承認作為國有企業(yè)管理者的地方各級政府是所屬企業(yè)財產的所有者，但地方政府實際上控制了國有企業(yè)包括人事任免權、收益權和財產處置權等在內的幾乎所有權利。

而實際上，由于中央政府下放地方的國有企業(yè)基本上都是處于微利和虧損，甚至瀕臨破產的劣質資產，從而導致國有企業(yè)的地方化給地方政府帶來了沉重的包袱。地方政府既要通過諸如財政補貼和稅收優(yōu)惠等財政支出政策對盈利企業(yè)予以扶持，又要承擔國有企業(yè)的債務和虧損、為破產國有企業(yè)職工提供最低生活保障和彌補養(yǎng)老醫(yī)療保險資金缺口，實際上國有企業(yè)等于地方政府不僅要為國有企業(yè)買單還要替中央政府支付改革成本，導致地方政府債務的大量累積。